【MBA碩士論文】地方政府購買服務的績效評估研究——基于寧波市推進政府購買服務工作的分析(40頁)DOC

萬方數據 地方政府購買服務的績效評估研究 基于寧波市推進政府購買服務工作的分析 （本資料是 word 格式，可任意編輯） 萬方數據 摘 要 政府購買服務的績效評估是一種正式的項目活動評估制度，也是政府購買服 務中一項重要的基礎性工作，旨在通過科學的方法、原理來評定和測量政府購買 服務的工作行為和工作效果。從服務型政府理論分析，它有助于更好地對社會公 共服務的過程和結果進行控制和改進，進而達到服務社會公眾和轉變政府職能的 效果；從行政學角度看，它能有效提升政府公共服務質量、降低行政成本、推進事業 單位改革，也能在很大程度上促進政府職能轉變、進一步理順政府與市場、政府與社會 的關系。 但從現實情況看，當前國內地方政府購買服務績效評估工作仍處于起步階段，其在 政府購買服務整體工作中發揮的作用極為有限。特別是政府仍沒有實現從 “養人 ”到 “養 事 ”的理念轉變，許多已經開展政府購買服務的領域政府財政供養人員仍未能有效精簡， 行政成本不減反增；同時，由于缺少完善的績效 評估制度，有關政府購買服務的政策制 定、執行等仍與社會公眾的需求有所偏差；對于評估結果的運用也差強人意，難以起到 相應的獎懲、激勵作用。為此，本文運用公共管理理論、服務型政府理論、多中心治理 理論，以及 “3E”理論，首先概括了政府購買服務績效評估的內涵和定義，其次以寧波 市政府購買居家養老服務績效評估工作為實例，總結了其評估主體多元、方法多樣、內 容多重三個特點和評估標準、指標、結果應用方面的不足。最后，在借鑒實例基礎上， 提出了強化實踐基礎、構建科學的評估體系、推進評估結果應用等健全完善政府購買服 務績效評估工作體系的對策措施。 關鍵 詞 政府采購， 公共服務， 績效評估 I 萬方數據 地方政府購買服務的績效評估研究 基于寧波市推進政府購買服務工作的分析 Research on Perance Review System of Government Purchase of Service --- Analysis Based on Purchase of Aged-care At Home Service in Ningbo Abstract Perance review of government purchase service is a al review system for project activities as well as one of the important fundamental tasks of government purchase of service which is aimed at measuring the operating behaviors and effect of government purchase of service. From the perspective of theory of service-oriented government, it contributes to the control and improvement of process and results of social public service to achieve the goal of serving for the public and transferring governmental function; from the perspective of Administration Science, it could improve the public service quality of government, reduce administrative cost, promote the re of public institutions and promote transation of government function to a great extent, as well as to straighten out the relationship between government and market, government and society. In fact, however, the perance review of local government purchase of service in China is still in the starting-up phase and plays a limited role throughout the work of government purchase of service. The government has not converted the concept from “institution-support” to “service-support” and the over-staffed offices supported by governmental finance in the local government that has carried out government purchase of service have not been cut off. Meanwhile, the strategy-making and implementation deviated from the public demand due to the lack of complete perance review system; the application of review results is unsatisfactory, which can hardly play the role of rewards, punishment and incentive. Therefore, the article firstly generalizes the connotation and definition of perance review of government purchase of service with public management theory, service-oriented government theory, polycentric governance theory and “3E” theory, then summarizes the three characteristics of multiple review objects, diversified s and multiple contents, as well as disadvantages in the aspects of reviews standard, indicator and II 萬方數據 寧波大學碩士專業學位論文 application of results based on the case of perance review of government purchase of aged-care at home service by Ningbo government. Finally, countermeasures to improve the perance review of government purchase of service of enhancing practical basis, establishing scientific review system and promoting application of results are proposed based on the reference of examples and cases. Key Words Government Procurement， Public Service， Perance Review III 萬方數據 地方政府購買服務的績效評估研究 基于寧波市推進政府購買服務工作的分析 目 錄 1 緒論 ........................................................................................................................... 1 1.1 選題的背景 ........................................................................................................ 1 1.1.1 理論背景 ..................................................................................................... 1 1.1.2 政策背景 ..................................................................................................... 1 1.2 研究評述 ............................................................................................................ 2 1.2.1 政府購買服務績效評估研究現狀及不足 ................................................. 2 1.2.2 課題擬解決的主要問題 ............................................................................. 4 2 地方 政府購買服務績效評估的理論分析 .............................................................. 5 2.1 重要概念辨析 .................................................................................................... 5 2.1.1 政府與地方政府 ......................................................................................... 5 2.1.2 服務與基本公共服務 ................................................................................. 5 2.2 政府購買服務績效評估的內涵及意義 ............................................................ 5 2.2.1 政府購買服務績效評估的內涵 ................................................................. 5 2.2.2 政府購買服務績效評估的意義 ................................................................. 6 2.3 政府購買服務基本理論 ................................................................................... 7 2.3.1 新公共管理理論 ........................................................................................ 7 2.3.2 新公共服務理論 ........................................................................................ 8 2.3.3 服務型政府理論 ........................................................................................ 9 2.3.4 治理理論 .................................................................................................... 9 2.4 績效評估基本理論 .......................................................................................... 10 2.4.1 績效評估理論 ........................................................................................... 10 2.4.2 “3E”原則 ................................................................................................... 11 3 地方政府購買服務績效評估現狀分析 以寧波市為例 ..................................... 12 3.1 寧波市購買居家養老服務績效評估的做法及啟示 ....................................... 12 3.1.1 寧波市購買居家養老服務現狀 ............................................................... 12 3.1.2 寧波市購買居家養老服務績效評估的主要做法 ................................... 12 3.1.3 寧波市購買居家養老服務績效評估的主要特點 ................................... 14 3.2 寧波市購買居家養老服務績效評估存在的主要問題及原因分析 ............... 15 3.2.1 存在的主要問題 ........................................................................................ 15 3.2.2 深層次原因分析 ........................................................................................ 16 IV 寧波大學碩士專業學位論文 萬方數據 3.3 啟示 ................................................................................................................... 17 3.3.1“多中心 ”是公共服務績效評估的發展方向 .............................................. 17 3.3.2 政府 “掌舵 ”角色的再定位 ......................................................................... 17 3.3.3“質 ”“量 ”并重的公共服務績效評估原則 ................................................... 18 3.3.4 公眾需求是評估指標設定的重要依據 .................................................... 18 3.3.5“3E”原則是評估結果應用的首要考量 ..................................................... 19 4 建立健全政府購買服務 績效評估工作體系 .......................................................... 20 4.1 政府購買服務績效評估的目標 ...................................................................... 20 4.1.1 公平和效率是永恒不變的追求 ................................................................. 20 4.1.2 服務和創新是 “善治 ”的立身之本 .............................................................. 21 4.2 政府購買服務績效評估的主客體選擇 .......................................................... 21 4.2.1 主體多元獨立以確保評估結果客觀性 .................................................... 21 4.2.2 與主體的對應性是客體選擇的必然要求 ................................................ 22 4.3 政府購買服務績效評估的內容 ...................................................................... 23 4.3.1 基于 “3E”原則的政府評估指標 ................................................................ 23 4.3.2 基于過程導向的服務供給機構的評估指標 ............................................ 23 4.3.3 基于新公共服務理念的受眾的評估指標 ................................................ 24 4.4 評估結果的應用 ............................................................................................... 25 4.4.1 制定獎罰分明的應用措施 ........................................................................ 25 4.4.2 對政府購買服務政策進行動態調整 ........................................................ 26 4.4.3 對政府購買服務績效評估體系進行優化完善 ........................................ 27 5 結語 .......................................................................................................................... 28 6 參考文獻 .................................................................................................................. 29 7 致謝 .......................................................................................................................... 33 V 寧波大學碩士專業學位論文 1 緒論 1.1 選題的背景 1.1.1 理論背景 自二十世紀七十年代開始，一股政府公共服務供給方式改革的浪潮在歐美等 西方國家掀起，原由政府直接 “生產 ”提供的公共服務逐漸改以政府購買的形式 間接提供。到了 2000 年左右，國內個別地方政府由于經濟社會發展較快，有關 公共服務的供需矛盾提前出現，為此先行探索開展了以政府采購形式為主的公共 服務提供方式改革。與此同時，國內外專家學者紛紛對此開展了研究，立足于經 濟學、社會學、管理學等不同的視角，深入研究政府購買服務的內涵、謀劃設計 政策體系、預估相關的風險并提出防控措施等等，成效顯著。其中，國外學者在 這方面起步較早，特別是由于發達國家政府購買服務的實踐已有數十年，從宏觀 層面確立了政府購買服務的正當性，已形成了相對成熟的理論體系。如公共物品 理論論述了政府購買服務行為的可行性，提出公共服務的直接生產要與總體提供 有機分離 1。 新公共管理理論和新公共服務理論則是政府購買服務的主要理論支 撐，前者基于市場的角度為其提供理論支持，后者則基于社會視角，論證了政府 購買 服務的必然性，但不可否認的是，在政府購買服務這項復雜的系統工程中， 僅靠單一的理論，不足以全面解釋政府購買服務行為，同時由于政府與企業存在 本質上的區別，成本 效益的最優原則不可能被完全執行 2。為此，除了上述理論， 其他領域的相關理論也可以從側面對政府購買服務做出印證。如經濟領域的市場 增進理論，以政府在經濟發展中的作 用為研究重點，提出政府應與社會組織互補， 充分發揮統籌協調職能，以促進市場全面發展，從某些方面也解釋了政府購買服 務的合理性等等 3。 截止目前，國內對政府購買服務的探索已有十余年，但相對于西方發達國家， 對此的理論研究仍停留于表面，目前最常見的就是借鑒國外現成的理論成果，用 于解釋我國在開展相關工作中出現的一系列問題，卻尚未建立起與我國國情相適 應的理論體系。 鑒于此 ,進一步探索形成更加完善的公共服務理論體系， 不僅能 充分結合中外政治、文化體制方面的異同，也能適應當前行政體制改革的總體方 向需要。 1.1.2 政策背景 1張月英 建立多體制圖書館體系的經濟學研究 ， 圖書與情報 2010 年 3 期，第 24 頁。 2王春婷 政府購買公共服務績效及其影響因素的實證研究 基于深圳市與南京市的調查分析 ， 華中師范大學 2012 年博士學位論文，第 12 頁。 3孫沛東 徐建牛 從奇跡到危機 發展型政府理論及其超越 ， 廣東社會科學 2009 年 2 期 ， 第 173 頁。 - 1 - 地方政府購買服務的績效評估研究 基于寧波市推進政府購買服務工作的分析 從本質上看，政府購買服務是建立在政府與社會力量之間的一種典型的委托 代理關系，有助于最大程度地激發市場和社會的活力，進一步促進政府職能轉變， 提高政府履職的效率和質量，有效降低行政成本。對于這樣一種特殊的契約性委 托代理關系來說，購買服務流程的規范與否、服務的效果、服務的效率等方方面 面，都需要得到政府、 公眾乃至第三方組織作出公正、客觀的評價。從這個角度 看，采取適當的方式對政府購買服務的績效作出評估，已然成為政府購買服務整 體工作中極為關鍵的一部分。如果缺少這個環節，企業等市場主體和各類社會組 織必然會以降低服務質量來實現自身利益的最大化；與此相對應，作為經濟人的 政府部門可能會在不受約束的情況尋求自身利益最大化，出現尋租、腐敗、績效 低下等問題。通過績效評估，社會公眾的需求將更加明確，也更容易發現政府購 買服務過程中存在的問題，根據社會公眾的需求提供效率更高、質量更好、針對 性更強的公共服務，真正做到服 務為民，從而進一步理順政府與市場、政府與社 會之間的關系。從這個意義看，政府購買社會服務能否持續健康的發展，并真正 發揮出理想中的作用，績效評估是其中不可缺失的關鍵環節。對此，國務院辦公 廳在關于政府向社會力量購買服務的指導意見中已作出明確，要切實加強監 管，強化對相關工作的績效管理，并建立起相應的績效評價機制 4。國務院關于 印發國家基本公共服務體系十二五規劃的通知也強調，要加強基本公共服務水 平監測評價，積極開展基本公共服務社會滿意度調查，鼓勵多方參與評估，積極 引入第三方評估 5。 根據國務院及地方各級政府的部署要求，政府購買社會服務在各地方政府已 經陸續開展。經過多年實踐，部分省市也已慢慢總結出了一定的模式，形成了一 些特色。但從全局看，當前國內政府購買服務工作基本還處于初級階段，特別是 在政府購買服務的績效評估方面還有較多的問題亟待解決。根據相關調查顯示， 目前國內大部分城市的政府購買服務工作都缺乏系統、完善的監督和評價機制， 相關工作基本處于無人監管、評價的狀態 6。為此，有必要對當前我國政府購買服 務績效評估工作作系統梳理，分析存在的問題及原因，并研究提出進一步優化完 善的改革 方向。 1.2 研究述評 1.2.1 地方政府購買服務的績效評估研究現狀及不足 在主客體選擇方面，有關學者認為，政府績效評估就是政府對自身執政行為 4楊蘇琳 關于我國政府向社會力量購買公共服務的思考 ， 當代經濟 2014 年 4 期 ， 第 131 頁。 5趙俊男 推進基本公共服務均等化戰略的路徑選擇 ， 黨政干部學刊 2015 年 1 期 ，第 8 頁。 6金強 公共財政向社會組織購買公共服務的機制研究 ， 經濟研究導刊 2015 年 1 期，第 91 頁。 - 2 - 寧波大學碩士專業學位論文 的綜合評價 7。簡言之，就是評估的主體和客體都是自己。目前各地在具體實踐中， 一般由監察部門和人社部門聯合開展， 期間雖然也會邀請部 分社會人士參與其 中，但所占的比重微乎其微。而在政府購買服務過程中，政府作為具體購買政策 的制定者和購買過程的監管者、社會力量作為服務的直接提供者、公眾作為服務 的受益者，三者之間的利益既相互關聯又有所區分 8。三者均具備作為評估主、客 體的條件。與此同時，考慮到他們在利益訴求、組織形態等方面的顯著區別，不 同的評估主體會產生不同的評估結果，不同的評估客體也需要設定相應的評估指 標，最終評估結果的公正程度將受到其決定性的影響。 關于績效評估的價值取向，國內學者借鑒吸收了國外審計領域的 “ 3E（經濟、 效率、 效益） ”理 論，并進一步增加了公平民主等方面的內容 9。 魏中龍等認為， 作為公共項目的運行過程，從購買效率的角度看，政府購買服務績效評估的指標 應遵循多元價值取向 10。 賈西津等認為， 對政府購買服務的評估不能只將成本作 為關注點， 更應該考慮服務質量以及社會效應 11。周俊結合多中心治理理論提出， 行政成本的降低、財政供養人員的減少、社會力量的發展都應成為政府購買服務 的追求目標。在微觀領域，包國憲將政府購買居家養老服務作為具體研究對象， 最終得出應把政府購買過程、服務的質量，以及政策的公平公正性同時列為測評 內容的結論 12。 王春婷、 孟華等從構建服務型政府的角度出發， 認為政府購買服 務績效指標的設定要從成本、效率、公正和以人為本四個維度著手 13。 關于政府購買服務績效評估的內容，主要有三種觀點。一是政府購買公共服 務績效評估 應以結果為導向。卓越、趙蕾認為，所有關于過程的指標，最終都是 服務于結果而設立， 因此在指標設定上要注重以結果為導向 14。 周義程提出， 績 效標準的確立應側重結果，而不能對服務的過程作出過于詳細的規定，以免對服 務提供者的專業性造成影響，進而使其在服務過程中畏首畏尾，影響服務的質量 15。 奧斯本和蓋布勒也提出， 政府購買服務的績效評估作為政府績效評估的其中 一種具體形式， 要把結果作為主要評定對象， 對過程的評估則為其次 16。 二是績 效評估應堅持過程和結果并重。魏中龍等提出，在政府購買服務過程中，對政府 7吳建南、閻波 政府績效 理論詮釋、實踐分析與行動策略 ， 西安交通大學學報 2004 年第 3 期 ， 第 21 頁。 8黃春蕾、閆婷 政府購買公共服務績效評估研究述評 ， 山東行政學院學報 ， 2013 年第 6 期，第 12 頁。 9 陳振明等 公共管理學 ，中國人民大學出版社。 10 魏中龍等 政府購買服務效率評價研究 J， 廣東商學院學報 ， 2010 年第 5 期。 11 賈西津等 中國政府購買公共服務研究終極報告 ， 改革支持和能力建設 ， 2009。 12 包國憲，劉紅芹 政府購買居家養老服務的績效評價研究 J， 廣東社會科學 ， 2012 年第 2 期 13 孟華 推進以公共服務為主要內容的政府績效評估 J， 中國行政管理 ， 2009 年第 2 期。 14 卓越，趙蕾 加強公共服務績效評價的思考 C， 21 世紀的公共管理 機遇與挑戰 ， 2008 年。 15 周義程 服務型政府建設中政府公共服務職能實現方式創新 以公共服務合同承包為考察對 象 J ， 行政論壇 ， 2012 年第 1 期。 16 奧斯本，蓋布勒 改革政府 M ，上海譯文出版社， 2006 年。 - 3 - 地方政府購買服務的績效評估研究 基于寧波市推進政府購買服務工作的分析 的評估尤其不可缺失，要把過程和結果有機結合，做到對整個購買活動進行全程 監督 17。 從各地實踐情況看， 廣東、 安徽等地吸收借鑒了該理念， 在評估過程中 注重對項目承包商的軟硬件等基礎建設、服務質量，以及外圍影響等進行總體評 價。三是動態調整評估的重點。根據國外有關理論成果，政府購買服務的績效評 估不能實行刻板、統一的標準，而要結合當地實情，因地制宜，適當有所側重， 如在經濟發達地區，相關指標 的設定要偏向最終結果；在經濟發展相對薄弱地區， 則要適當注重過程，致力于優化市場環境，加快培育發展社會組織等承接力量。 可以看出，政府購買服務的形式多樣，要因地制宜來考慮績效評估的側重點。 在評估結果應用方面，周志忍認為，既要防范將最終的評估結果置之不理， 搞形式主義， 也要避免出現 “ 短視 ” 的行為， 過于急功近利 18。 王名、 樂園經過 走訪調查后發現，當前國內政府購買服務過程中，存在對績效評估結果缺乏運用 的問題，也存在將績效評估結果運用僅停留在將評估結果與物質激勵相結合層面 的問題。 1.2.2 本文擬解決的主要問題 本文結合國內地方政府現有的實踐做法，著力打破政府購買服務推進過程中 存在的兩個瓶頸。 一是績效評估體系不完善的問題。伴隨著國家對政府購買服務工作的不斷重 視，相關的工作機制、工作體系不斷被構建起來，如各省市紛紛出臺了政府向社 會力量購買服務的實施辦法，部分城市公布了政府購買服務事項的目錄，也有個 別城市將視角轉向有關的后續工作，研究制定了政府向社會力量轉移職能的相關 辦法。但值得引起注意的是，各地均未對政府購買服務的績效評估作出足夠的探 索和實踐，本文結合新公共管理理論、新公共服務理 論、服務型政府理論、治理 理論等主張，擬從理論上填補這項空白。 二是政府購買服務成效不能體現的問題。按照理論分析，推行政府購買服務 能有效降低政府在公共服務方面的行政成本，促進政府職能的有序轉移，并在一 定程度上助推社會組織的發展。但從近幾年的實踐情況看，取得的效果卻不盡如 人意。以寧波市為例，當前公共服務類事業單位的改革推進困難，財政供養人員 的減少舉步維艱，部分領域早已開展政府購買服務，但人員編制核減有限，從 “養 人 ”到 “養事 ”的轉變成為空談，甚至造成了新的財政支出。對此，本文擬以績 效評估的應用研究為 切入點，為政府購買服務的成效提升提供理論路徑。 17魏中龍 政府購買服務效率評價研究 J， 廣東商學院學報 ， 2010 年第 5 期，第 22 頁。 18周志忍 我國政府績效評估需要思考的幾個問題 J， 行政管理改革 ， 2011 年 第 4 期。 - 4 - 寧波大學碩士專業學位論文 2 地方 政府購買服務績效評估的理論分析 2.1 重要概念辨析 2.1.1 政府與地方政府 “政府 ”是國家行政機關，泛指各類國家公共權力機關，包括一切依法享有 制訂法律、執行和貫徹法律，以及解釋和應用法律的公共權力機構 。 “地方政府 ” 通常對應于中央政府而言，指管理一個行政區事務的政府組織的總稱。從職能定 位上看，地方政府的職能側重對中央政府宏觀政策的貫徹執行。作為政府具體履 職方式的革新，政府購買服務更多地是由地方政府開展。本文所指的政府具體指 地方政府。 2.1.2 服務與基本服務 “服務 ”是指為他人做事，不以實物形式而以提供勞動的形式滿足他人某種 特殊需要，并使他人從中受益的一種有償或無償的活動。其特性表現為無形性、 異質性、 生產消費的同步性、 易逝性 。 “ 基本公共服務 ” 是指在一定的經濟條件 下和發展時期內，由政府主導提供，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的服 務。本文以寧波市的居家養老服務工作為研究的切入點，研究的重點是基本公共 服務，由于篇幅所限，下文以 “服務 ”作為簡稱。 2.2 政府購買服務績效評估的內涵和意義 2.2.1 政府購買服務績效評估的內涵 所謂績效， 即是指投入和產出之比， 政府購買服務的績效也是如此 19。 從具 體內容上看，政府購買服務的績效由定性和定量兩部分組成。定量的績效可以在 結果中得到具體體現，譬如從業人數、業務范圍、最終的產出等等。定性的績效 則具有較大的浮動空間，主要以受益者的切身體會來評判，譬如受益、未受益群 眾對政策制定的滿意程度、整個購買環節的各方合作情況、政府在此投入的各項 隱形成本（如協調成本）等各類支出等 20。 作為一種專項工作機制，政府購買服務的績效評估是政府購買服務整體過程 中不可或缺的關鍵一環，其主要目的是對政府購買服務的行為和最終結果作出最 公正、 客觀的評價， 并充分引入最先進的理念， 使用最科學的方法 21。 從本質上 看，他也是一項管理溝通活動，具體對象主要為政府購買服務所